¿Qué es la función regulatoria?
La función regulatoria, aunque a menudo imperceptible en el día a día, es una fuerza motriz esencial en la configuración de nuestras sociedades y economías. No se trata simplemente de un conjunto de normas, sino de un proceso dinámico y multifacético que busca guiar el comportamiento de agentes económicos y sociales hacia objetivos colectivos.
La función regulatoria, vista desde el prisma de las empresas y organizaciones en el ámbito de los asuntos regulatorios y el lobby, se transforma de un mero cumplimiento a una disciplina estratégica vital. No solo se trata de acatar la ley existente, sino también de influir en su creación y evolución para asegurar la viabilidad, competitividad y reputación de una entidad. En el anterior post del Blog de Estrategos explicamos algunos conceptos sobre la reputación política y su gestión en la era digital.
Definición y conceptos clave de la Función regulatoria
La función regulatoria se refiere al conjunto de actividades y procesos mediante los cuales los gobiernos y otras entidades autorizadas establecen, implementan y hacen cumplir reglas para influir en el comportamiento de individuos y organizaciones. Su objetivo primordial es corregir fallos de mercado, proteger el interés público y promover objetivos de política específicos, como la sostenibilidad ambiental, la protección del consumidor o la estabilidad financiera.
Según el jurista Cass Sunstein, una de las voces más influyentes en derecho administrativo y regulación, la regulación es «el control sostenido y enfocado ejercido por una agencia estatal sobre actividades que son valoradas por la comunidad». Complementando esta visión, el Banco Mundial, en sus guías sobre gobernanza y regulación, define la función regulatoria como «el proceso por el cual los gobiernos usan su autoridad para controlar el comportamiento de los ciudadanos y las empresas». Conceptos clave asociados incluyen la gobernanza regulatoria, que abarca la estructura y el proceso de formulación e implementación de políticas regulatorias; la análisis de impacto regulatorio (AIR), una herramienta fundamental para evaluar los posibles efectos positivos y negativos de una regulación antes de su adopción; y la evaluación ex post, que examina la efectividad de una regulación una vez implementada. Por ejemplo, en España, la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia (CNMC) ejerce una función regulatoria clave en diversos sectores, desde las telecomunicaciones hasta la energía, buscando garantizar la competencia y el buen funcionamiento de los mercados. Si quieres ampliar más conceptos y argumentos sobre el sector del lobby, haz clic en este enlace.
Diferencias entre función regulatoria y regulación normativa
Es crucial distinguir entre la función regulatoria y la regulación normativa. La regulación normativa se refiere a los instrumentos legales concretos: leyes, decretos, reglamentos, órdenes. Es el «qué» de la regulación. La función regulatoria, en cambio, es el «cómo» y el «por qué». Incluye no solo la creación de la norma, sino también su diseño, justificación, consulta, aplicación, supervisión y, en última instancia, su revisión y adaptación.
Desde una perspectiva jurídica, como señala el profesor de Derecho Administrativo Jaime Rodríguez-Arana Muñoz, la función regulatoria implica una visión más amplia que la mera emisión de normas. Mientras que la reglamentación se centra en el acto de producir preceptos jurídicos, la regulación incorpora una dimensión dinámica de gestión y adaptación. Por ejemplo, mientras que el Reglamento General de Protección de Datos (RGPD) en la Unión Europea es una regulación normativa, todo el proceso de su concepción, la justificación de su necesidad, las consultas con las partes interesadas, la forma en que se aplica y se supervisa, y su eventual revisión, conforman la función regulatoria. En Estados Unidos, la Agencia de Protección Ambiental (EPA) no solo emite regulaciones sobre emisiones contaminantes, sino que también lleva a cabo investigaciones, evalúa riesgos y aplica sanciones, todo ello dentro de su función regulatoria para proteger el medio ambiente.
¿Qué es regulatoria?
El término «regulatoria» se utiliza para describir todo lo relacionado con la regulación, el acto de gobernar o controlar mediante reglas y principios.
Concepto general de regulación y ámbitos de aplicación
La regulación es el establecimiento de normas y principios para controlar un sistema o una actividad. Su alcance es vasto y abarca prácticamente todos los aspectos de la vida pública y económica.
Como apunta el economista Joseph Stiglitz, la regulación es fundamental para corregir las fallas del mercado, como las asimetrías de información, las externalidades o el poder de monopolio. Sin una regulación efectiva, los mercados pueden desviarse de la eficiencia y la equidad. Desde la seguridad alimentaria en Japón, con su riguroso sistema de inspección y trazabilidad que ha sido modelo global, hasta la regulación bancaria post-crisis financiera en la UE (Basilea III), pasando por las leyes de derechos de autor en China o la regulación de la inteligencia artificial en el Reino Unido, la regulación busca equilibrar la innovación con la protección, la libertad con la responsabilidad.
Sus principales ámbitos de aplicación incluyen:
- Economía y Finanzas: Regulación bancaria, mercados de valores, competencia, precios.
- Salud y Seguridad: Productos farmacéuticos, alimentos, salud laboral, seguridad del consumidor.
- Medio Ambiente: Emisiones, gestión de residuos, conservación de recursos.
- Tecnología y Telecomunicaciones: Privacidad de datos, ciberseguridad, espectro radioeléctrico.
- Servicios Públicos: Agua, electricidad, transporte.
- Asuntos Sociales: Laboral, educación, derechos humanos.
En un mundo cada vez más interconectado, la regulación a menudo trasciende las fronteras nacionales, dando lugar a la coordinación y armonización internacional, como veremos más adelante. Los grupos de presión o lobbies destinan recursos en estas áreas mencionadas para desarrollar su modelo de negocio basado en la incidencia política y las influencias.
La influencia regulatoria en la Unión Europea
La Unión Europea es un ejemplo paradigmático de la influencia regulatoria, donde las decisiones tomadas en Bruselas tienen un impacto directo en la legislación y las prácticas de sus 27 estados miembros y más allá. No confundas este concepto con la influencia política, pueden ser parecidos, pero hay matices.
Ejemplo: reglamento general de protección de datos (GDPR)
El Reglamento General de Protección de Datos (RGPD o GDPR), en vigor desde 2018, es quizás el ejemplo más destacado de la influencia regulatoria de la UE. Diseñado para fortalecer los derechos de privacidad de los ciudadanos europeos, el RGPD ha tenido un impacto global sin precedentes. Empresas de todo el mundo, independientemente de su ubicación, se vieron obligadas a adaptar sus prácticas de manejo de datos si interactuaban con ciudadanos de la UE.
El politólogo Anu Bradford, en su obra «The Brussels Effect», ha teorizado cómo la UE ejerce una influencia regulatoria desproporcionada a nivel global. Ella argumenta que el tamaño del mercado único europeo y su condición de «primera en moverse» en ciertos ámbitos regulatorios obligan a las empresas multinacionales a adoptar los estándares de la UE globalmente para evitar costes de adaptación. Según un informe de IBM de 2022, el 90% de las empresas encuestadas a nivel mundial realizaron cambios significativos en sus políticas de privacidad debido al RGPD. Compañías en Estados Unidos, Japón y China invirtieron millones en cumplimiento, demostrando cómo la legislación europea puede establecer un estándar de facto a nivel internacional. Este «efecto Bruselas» es una prueba fehaciente del poder regulatorio de la UE.
Política de mejora regulatoria (better regulation) en la UE
Consciente del coste y la complejidad que la regulación puede generar, la Comisión Europea implementa la política de Mejora Regulatoria (Better Regulation). Esta iniciativa busca garantizar que las decisiones de la UE se tomen de la manera más abierta, transparente y eficiente posible, basándose en la evidencia y en la participación de los ciudadanos y las partes interesadas.
La OCDE ha sido una de las principales promotoras de la «mejor regulación» a nivel internacional, instando a los gobiernos a aplicar herramientas como el análisis de impacto regulatorio y la evaluación ex post. La UE es un referente en la aplicación de estas prácticas. Los pilares de esta política incluyen:
- Análisis de impacto riguroso: Evaluación exhaustiva de los posibles efectos económicos, sociales y ambientales de las nuevas propuestas.
- Consultas públicas: Amplia participación de ciudadanos, empresas y organizaciones de la sociedad civil.
- Simplificación y reducción de cargas administrativas: Identificación y eliminación de regulaciones innecesarias o desactualizadas.
- Evaluación ex post: Revisión sistemática de la legislación existente para asegurar su pertinencia y eficacia.
Esta política se alinea con las mejores prácticas internacionales promovidas por la OCDE, que abogan por una regulación inteligente y eficiente.
Buenas prácticas regulatorias según el IEE
El Instituto de Estudios Económicos (IEE) en España ha subrayado la importancia de las buenas prácticas regulatorias para fomentar la competitividad y el crecimiento. Un estudio del IEE de 2023 destacaba que una regulación excesiva o deficiente puede actuar como una barrera de entrada para nuevas empresas y una carga para las existentes, frenando la innovación.
Expertos del IEE y de la CEOE (Confederación Española de Organizaciones Empresariales) insisten en que la seguridad jurídica y la predictibilidad son clave. «La parálisis de la inversión, fruto de la ausencia de certeza sobre cuáles van a ser las reglas del juego, no solo afecta a la capacidad de crecimiento de la economía a largo plazo, sino que también tiene efectos negativos a corto plazo», señalan en sus informes. Entre las buenas prácticas regulatorias, el IEE enfatiza:
- Proporcionalidad: La regulación debe ser proporcional al riesgo que busca mitigar.
- Necesidad: Demostrar claramente la necesidad de la intervención regulatoria.
- Transparencia: Procesos regulatorios abiertos y accesibles.
- Participación: Involucrar a las partes interesadas en todas las etapas.
- Coherencia: Consistencia entre las diferentes normativas y niveles de gobierno.
- Evaluación: Monitorizar y evaluar continuamente la efectividad de las regulaciones.
Estas prácticas son fundamentales para evitar la «fatiga regulatoria» y asegurar que la regulación contribuya positivamente al desarrollo económico y social, no solo en España sino también en países como el Reino Unido, que tras el Brexit ha explorado nuevas sendas regulatorias buscando un marco que fomente la innovación sin comprometer la seguridad.
Impacto de la influencia regulatoria en la economía y mercados
La influencia regulatoria es un factor determinante en la configuración de la economía global y el funcionamiento de los mercados, con efectos que pueden ser transformadores.
Casos de Estudio: liquidación de criptomonedas y regulación económica
La regulación ha demostrado su capacidad para reconfigurar sectores emergentes, como el de las criptomonedas. La liquidación de criptomonedas, es decir, el cierre forzoso de posiciones apalancadas, a menudo se ve exacerbada por la incertidumbre o la implementación de marcos regulatorios. En 2021, la prohibición total de transacciones de criptomonedas en China provocó una liquidación masiva y un éxodo de mineros de Bitcoin, lo que ilustra cómo una decisión regulatoria puede impactar drásticamente en un mercado globalizado.
Según Christine Lagarde, presidenta del Banco Central Europeo (BCE), la regulación de criptoactivos es esencial para proteger a los inversores y garantizar la estabilidad financiera, dado su creciente tamaño y su interconexión con el sistema financiero tradicional. En contraste, países como Japón han adoptado un enfoque más proactivo para la regulación de criptoactivos, buscando la protección del inversor y la prevención del blanqueo de dinero sin sofocar la innovación. Este contraste demuestra cómo diferentes enfoques regulatorios pueden conducir a resultados económicos y de mercado divergentes. La futura Ley MiCA (Markets in Crypto-Assets) de la UE, que entrará en vigor en 2024 y 2025, es un intento de establecer un marco integral para el sector, buscando mitigar riesgos y fomentar la innovación bajo un paraguas de seguridad jurídica.
Coordinación supranacional y coordinación regulatoria en salud postpandemia
La pandemia de COVID-19 puso de manifiesto la crítica necesidad de coordinación regulatoria supranacional, especialmente en el sector de la salud. La Agencia Europea de Medicamentos (EMA), en estrecha colaboración con la Administración de Alimentos y Medicamentos (FDA) en Estados Unidos y otras agencias reguladoras como la MHRA en el Reino Unido, jugó un papel crucial en la aprobación acelerada de vacunas y tratamientos.
Organismos como la Organización Mundial de la Salud (OMS) y la Unión Europea de la Salud (UEHS) han impulsado activamente un marco de cooperación global. La OMS ha negociado enmiendas al Reglamento Sanitario Internacional (RSI) y trabaja en un posible Acuerdo sobre Pandemias, buscando armonizar las respuestas regulatorias ante futuras crisis. «La pandemia nos enseñó que los virus no conocen fronteras, y la regulación tampoco debería», afirmó un portavoz de la OMS en 2024. Esta coordinación permitió compartir datos de ensayos clínicos, armonizar requisitos de fabricación y facilitar la distribución global, demostrando que la cooperación regulatoria puede salvar vidas y mitigar el impacto económico de crisis sanitarias. La experiencia de la pandemia ha impulsado discusiones sobre un tratado global de pandemias, buscando institucionalizar mecanismos de coordinación regulatoria para futuras crisis.
Tendencias y perspectivas de la influencia regulatoria global
El panorama regulatorio está en constante evolución, impulsado por los avances tecnológicos, los desafíos globales y las dinámicas geopolíticas.
Regulación inteligente y persuasión desde la política regulatoria
Una tendencia creciente es la «regulación inteligente», que va más allá de la mera imposición de reglas. Busca utilizar la tecnología (como la inteligencia artificial y el blockchain) para mejorar la eficacia de la regulación, facilitar el cumplimiento y reducir la carga administrativa. Esto incluye el uso de «regtech» (tecnología regulatoria) para automatizar el cumplimiento y el monitoreo, o «suptech» (tecnología de supervisión) para mejorar la capacidad de las autoridades.
Expertos como Lucía Ortiz de Zárate (directora del API Institute) señalan que la regulación inteligente busca «optimizar la capacidad de influencia en las decisiones públicas regulatorias» mediante la participación efectiva de todos los actores. Además, la política regulatoria cada vez más recurre a la persuasión y los incentivos en lugar de solo la coacción. Ejemplos incluyen etiquetas de eficiencia energética en la UE o programas de certificación de sostenibilidad en Estados Unidos, que guían el comportamiento del consumidor y del productor sin la necesidad de prohibiciones directas. El Gobierno de Japón ha sido pionero en la implementación de incentivos fiscales y programas de apoyo para empresas que adoptan energías renovables, un claro ejemplo de persuasión regulatoria para lograr objetivos ambientales. La eficacia de estas herramientas radica en la colaboración y la comprensión de los factores que motivan el cumplimiento.
Efecto Bruselas y su impacto en la privacidad global
Como se mencionó con el RGPD, el «Efecto Bruselas» describe la capacidad de la Unión Europea para exportar sus regulaciones más allá de sus fronteras, dado el tamaño de su mercado único. Las empresas globales, para acceder al mercado de la UE, a menudo optan por cumplir con los estándares regulatorios europeos a nivel mundial, evitando así la complejidad de operar bajo múltiples conjuntos de reglas.
Este efecto es particularmente evidente en el ámbito de la privacidad y la protección de datos. Mientras que Estados Unidos tiene un mosaico de leyes estatales y federales (como la CCPA en California), y China ha endurecido su propia legislación de privacidad (PIPL), el RGPD sigue siendo el estándar de oro global para muchas corporaciones. Empresas tecnológicas estadounidenses, por ejemplo, han implementado a menudo prácticas de privacidad que cumplen con el RGPD a nivel global para simplificar sus operaciones, demostrando cómo la influencia regulatoria de una región puede moldear las políticas corporativas a escala planetaria. Este fenómeno resalta el poder de la UE no solo como legislador para sus ciudadanos, sino como un influyente actor regulatorio global. La expansión de este «efecto» se observa también en el naciente ámbito de la inteligencia artificial, donde la Ley de IA de la UE, una vez en vigor, se perfila como un nuevo estándar global, obligando a desarrolladores y empresas de todo el mundo a considerar sus principios éticos y requisitos de seguridad.