¿Qué son las alianzas públicas y privadas?
¿Qué son las APPs y PPS?
Las alianzas público-privadas (APP), también conocidas en algunos contextos como Asociaciones Público-Privadas (APP o PPP por sus siglas en inglés), representan un modelo de colaboración contractual a largo plazo entre el sector público y el privado para la financiación, diseño, construcción, operación y/o mantenimiento de infraestructuras o la provisión de servicios públicos.
Como define el Banco Mundial, una APP implica «una asociación a largo plazo entre una entidad pública y una o más empresas privadas, en la que las habilidades y activos de cada sector (público y privado) son compartidos para entregar un servicio o una instalación para el uso del público general» (World Bank, 2017). Este esquema se diferencia de la contratación pública tradicional, como la delineada en marcos como la Directiva 2014/24/UE sobre contratación pública, en que la transferencia de riesgos (como los de construcción, demanda, disponibilidad o financieros) y responsabilidades hacia el sector privado es significativamente mayor, buscando una mayor eficiencia y optimización de recursos, un concepto conocido como «Valor por Dinero» (Value for Money – VfM), extensamente analizado por la OCDE (OECD, 2008). El objetivo fundamental de una APP es combinar la capacidad de inversión y la eficiencia operativa del sector privado, aspecto teorizado por economistas como Oliver E. Williamson en sus estudios sobre costos de transacción, con el interés público y la legitimidad del sector público, generando sinergias que beneficien a la sociedad en su conjunto.
Estas asociaciones no son un concepto monolítico, sino que engloban una diversidad de modelos contractuales y grados de implicación de cada parte. Desde concesiones de obras públicas (a menudo bajo esquemas como BOT – Build-Operate-Transfer) o servicios, donde la empresa privada asume la financiación y gestión a cambio de la explotación de la infraestructura, hasta contratos de servicios de larga duración, como las Private Finance Initiatives (PFI) popularizadas en el Reino Unido, donde el sector privado es responsable de la provisión y el mantenimiento de un servicio específico. La clave reside en la distribución óptima de riesgos, donde cada riesgo se asigna a la parte mejor posicionada para gestionarlo, y la duración del contrato, que suele extenderse por décadas para permitir al inversor privado recuperar su inversión y obtener una rentabilidad. La complejidad de estas estructuras exige una cuidadosa planificación y una sólida base legal, como las guías promovidas por UNCITRAL (Comisión de las Naciones Unidas para el Derecho Mercantil Internacional) para proyectos de infraestructura con financiación privada, para garantizar la transparencia y la rendición de cuentas (accountability).
La emergencia y consolidación de las APP, especialmente a partir de las últimas décadas del siglo XX, responden a la necesidad de los estados de afrontar el déficit de infraestructuras y la mejora de servicios públicos, a menudo limitados por restricciones presupuestarias y la rigidez de los procesos administrativos. Instituciones como el Fondo Monetario Internacional (FMI) han analizado este fenómeno, señalando tanto sus beneficios potenciales como los riesgos fiscales contingentes que pueden implicar (IMF, 2006). Al externalizar parte de la inversión y la gestión, los gobiernos pueden acelerar proyectos de gran envergadura y beneficiarse de la innovación y la experiencia del sector privado. Esto se ha observado tanto en economías desarrolladas como en países en desarrollo, donde las APP son vistas como un motor para el crecimiento económico y la mejora de la calidad de vida de los ciudadanos, siempre bajo la premisa de una gestión eficiente y la salvaguarda del interés general.
¿Qué establece la ley de alianza pública privada?
La regulación de las alianzas público-privadas (APP) se ha consolidado a nivel internacional mediante marcos legales específicos que buscan proporcionar seguridad jurídica a los inversores y garantizar la protección del interés público. Estas leyes, aunque varían en cada jurisdicción, comparten principios fundamentales como la transparencia en los procesos de licitación, la asignación eficiente de riesgos, la viabilidad financiera de los proyectos (conocida en el argot financiero como «bankability») y la rendición de cuentas por parte de los actores implicados, principios destacados por organismos como el European PPP Expertise Centre (EPEC). La normativa busca equilibrar la necesidad de atraer capital privado con la salvaguarda de los bienes y servicios públicos, estableciendo mecanismos de control y seguimiento para asegurar que las APP cumplen sus objetivos sociales y económicos.
En España, la Ley de Contratos del Sector Público, en su última redacción (Ley 9/2017, de 8 de noviembre), que traspone las directivas europeas sobre contratación, es el principal marco normativo que regula las colaboraciones público-privadas. Aunque no existe una ley específica para las APP como tal, esta ley engloba diversas modalidades contractuales que permiten estas alianzas, como los contratos de concesión de obras y de servicios. La normativa española pone especial énfasis en la eficiencia, la transparencia y la libre competencia, buscando garantizar que la elección del socio privado se realice bajo criterios objetivos que aseguren la mejor relación calidad-precio y que la gestión del contrato sea rigurosa. Además, se han implementado guías y circulares, como las emitidas por la Junta Consultiva de Contratación Pública del Estado, para clarificar la aplicación de la ley a este tipo de proyectos complejos.
A nivel europeo, la Directiva 2014/23/UE sobre la adjudicación de contratos de concesión ha sido fundamental para armonizar las normativas nacionales en materia de APP, promoviendo un mercado único y la competencia leal. Esta directiva establece los principios básicos para la adjudicación de concesiones y fomenta la transferencia de riesgo operacional sustancial al concesionario, elemento distintivo de las APP. En América Latina, países como Perú han desarrollado leyes de APP muy detalladas, como su Decreto Legislativo Nº 1362, con agencias especializadas como ProInversión dedicadas a la promoción y supervisión de estos proyectos, buscando atraer inversión para cerrar brechas de infraestructura y mejorar la provisión de servicios esenciales. Estos marcos legales son dinámicos y se adaptan a las nuevas realidades y desafíos, como la sostenibilidad o la digitalización, incorporando a menudo las mejores prácticas promovidas por entidades como el Global Infrastructure Hub (GI Hub).
Tipos y ejemplos de alianzas público-privadas
Asociaciones públicas y privadas en España
España cuenta con una amplia trayectoria en el desarrollo de asociaciones público-privadas (APP), especialmente en el sector de las infraestructuras. Un ejemplo paradigmático ha sido la construcción y gestión de autopistas de peaje, donde empresas privadas han financiado, construido y operado estas vías a cambio del derecho a cobrar un peaje por su uso. Aunque algunos proyectos han enfrentado desafíos financieros, llegando incluso a procesos de rescate o reversión analizados por académicos como Ginés de Rus en sus estudios sobre análisis coste-beneficio en el sector transporte, en general, han permitido expandir la red viaria del país de manera más rápida de lo que hubiese sido posible solo con financiación pública. Este modelo también se ha extendido a la gestión de aparcamientos públicos y otras infraestructuras de transporte.
Más allá del transporte, el sector sanitario es otro ámbito donde las APP han cobrado relevancia en España, particularmente en algunas comunidades autónomas. Modelos como el de la «concesión de obra pública para la construcción y explotación de centros hospitalarios» han permitido la edificación de nuevos hospitales con financiación privada, donde la empresa es responsable de la construcción y, en ocasiones, de servicios no clínicos (como mantenimiento o seguridad), mientras que los servicios médicos son provistos por personal público. Ejemplos incluyen el Hospital de Alzira en la Comunidad Valenciana (el llamado «modelo Alzira») o diversos hospitales en la Comunidad de Madrid, que han generado un intenso debate, con estudios de eficiencia y calidad por parte de instituciones como la Fundación IDIS y análisis críticos en publicaciones especializadas como Gaceta Sanitaria, sobre su eficiencia y la calidad del servicio.
Recientemente, el interés por las APP en España se ha diversificado hacia sectores como la eficiencia energética (p.ej., mediante contratos de rendimiento energético o Energy Performance Contracts – EPCs), la digitalización y la gestión de residuos, impulsado por los fondos europeos de recuperación (NextGenerationEU). Proyectos de renovación urbana con criterios de sostenibilidad, implementación de redes de banda ancha en zonas rurales o la modernización de infraestructuras de gestión del agua están explorando fórmulas de colaboración con el sector privado para acelerar su ejecución y asegurar la transferencia de conocimiento y tecnología. La flexibilidad de las APP permite adaptar la implicación del sector privado a las necesidades específicas de cada proyecto, desde la financiación hasta la operación y mantenimiento integral.
Asociaciones Público Privadas en Perú
Perú se ha posicionado como uno de los países líderes en América Latina en la implementación de Asociaciones Público-Privadas (APP), reconociéndolas como un instrumento fundamental para cerrar la brecha de infraestructura y servicios públicos. El país ha desarrollado un marco legal robusto y una institucionalidad dedicada, con ProInversión como entidad clave en la promoción y adjudicación de proyectos APP, tal como se establece en su Decreto Legislativo Nº 1362 y normativas complementarias. Esta apuesta estratégica ha permitido movilizar importantes volúmenes de inversión privada en sectores críticos para el desarrollo nacional, abordando deficiencias históricas en áreas como el transporte, la energía y el saneamiento.
Un ejemplo destacado de APP en Perú es la modernización y ampliación del Aeropuerto Internacional Jorge Chávez en Lima, operado por Lima Airport Partners. Este proyecto, gestionado por una empresa privada bajo un contrato de concesión a largo plazo, ha transformado la principal puerta de entrada al país, mejorando significativamente su capacidad y calidad de servicio para millones de pasajeros. Este éxito ha servido como modelo para otras concesiones aeroportuarias y ha demostrado el potencial de la inversión privada para modernizar infraestructuras estratégicas, generando además ingresos para el Estado y dinamizando la economía local, siendo un caso de estudio frecuente en foros internacionales sobre infraestructura.
Otro ámbito de aplicación relevante en Perú es el de las infraestructuras viales y portuarias. Proyectos como la Red Vial 6 (Autopista del Sol) o la expansión de los puertos de Callao (Muelle Sur operado por DP World) y Paita han sido desarrollados bajo el esquema APP, mejorando la conectividad terrestre y marítima del país y facilitando el comercio exterior. Estas iniciativas, documentadas en informes de organismos como el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), no solo han implicado la inversión en construcción, sino también en la operación y mantenimiento de estas infraestructuras a lo largo de décadas, lo que contribuye a garantizar su buen estado y funcionalidad a largo plazo, impactando directamente en la competitividad económica del país.
Ejemplos de asociaciones privadas
Aunque el término «alianza público-privada» (APP) se refiere específicamente a la colaboración entre un ente público y una entidad privada, es importante distinguir este concepto de las «asociaciones privadas» puras. Las asociaciones privadas son acuerdos de colaboración exclusivamente entre entidades del sector privado, sin la participación directa de un gobierno o administración pública. Estas pueden adoptar diversas formas, desde joint ventures para desarrollar un proyecto conjunto, hasta consorcios de empresas para participar en una licitación pública o acuerdos estratégicos para compartir recursos y conocimientos. Su análisis se enmarca más en la teoría de la organización industrial y la estrategia empresarial, como la desarrollada por autores como Michael E. Porter en «Competitive Strategy».
Un ejemplo clásico de asociación privada sería la colaboración entre dos empresas tecnológicas para desarrollar una nueva plataforma de software, compartiendo los costos de investigación y desarrollo (I+D), así como los riesgos y beneficios de la comercialización. En el sector industrial, es común ver alianzas entre fabricantes de componentes y ensambladores finales para optimizar las cadenas de suministro (supply chain management) y asegurar la calidad del producto. Estas asociaciones se rigen por el derecho privado (derecho mercantil, derecho de la competencia) y su principal motivación es la maximización del beneficio mutuo de las partes, la expansión de mercados o la optimización de procesos operativos.
Otro tipo de asociación privada relevante son las fusiones y adquisiciones (M&A), que si bien implican una unión o compra de empresas, a menudo se inician como colaboraciones estratégicas más ligeras antes de una integración completa. También se pueden considerar asociaciones privadas las colaboraciones entre empresas y organizaciones sin fines de lucro (ONG) o fundaciones para desarrollar programas de responsabilidad social corporativa (RSC). Aunque estas últimas tienen un componente social, la relación contractual y el marco legal que las rigen son de naturaleza privada, a diferencia de las APP que involucran la prestación de un servicio público o la construcción de una infraestructura pública bajo el escrutinio y, a menudo, regulación del sector público.
Aspectos legales y normativos de las APP
¿Qué es la asociación pública privada?
La APP es un instrumento jurídico y económico a través del cual una Administración Pública delega en una entidad privada la gestión de servicios públicos o la ejecución de infraestructuras, asumiendo esta última la financiación, diseño, construcción y/o explotación del proyecto, a cambio de una retribución, que puede provenir directamente de los usuarios (peajes, tarifas) o de pagos periódicos de la administración (pagos por disponibilidad, cánones). A diferencia de la contratación pública tradicional, donde el sector público asume la mayoría de los riesgos, en las APP se produce una distribución de riesgos entre ambas partes, buscando asignar cada riesgo a la parte que mejor puede gestionarlo, un principio fundamental destacado por la OCDE en sus guías sobre APP.
El fundamento legal de las APP radica en la necesidad de flexibilidad y eficiencia en la gestión de los recursos públicos, permitiendo la movilización de capital privado para proyectos de gran envergadura que el presupuesto público por sí solo no podría asumir o lo haría de manera más lenta, sorteando a veces las rigideces del ciclo presupuestario anual. La normativa que rige estas asociaciones busca establecer un equilibrio entre la libertad contractual y la protección del interés público, asegurando que los proyectos sean transparentes, competitivos y socialmente rentables. Esto implica regulaciones estrictas sobre la adjudicación (licitación pública competitiva), seguimiento (Key Performance Indicators – KPIs) y posible rescisión de los contratos, así como la definición clara de las responsabilidades de cada actor.
La definición legal de una APP varía ligeramente según la jurisdicción, pero generalmente se centra en la naturaleza de la colaboración a largo plazo, la transferencia de riesgo operacional sustancial al sector privado y la vinculación a la provisión de un servicio público o la construcción de una infraestructura pública. Es crucial que el marco legal sea robusto y predecible para atraer la inversión privada, ya que la incertidumbre jurídica, como señalan los análisis de riesgo país, es uno de los mayores disuasores para la participación de empresas en este tipo de proyectos. Un buen marco legal garantiza la viabilidad del proyecto, la protección de las inversiones y la calidad del servicio o infraestructura final.
Colaboración público-privada en la Ley 9/2017
La Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público (LCSP) en España, es el marco normativo fundamental que regula las distintas modalidades de colaboración entre el sector público y el privado. Si bien no establece una categoría jurídica específica denominada «Alianza Público-Privada» como tal, sí contempla una serie de figuras contractuales que permiten materializar estas asociaciones, poniendo el énfasis en la eficiencia, la transparencia y la buena gestión de los recursos públicos, en línea con las Directivas Europeas de Contratación Pública (2014/23/UE, 2014/24/UE y 2014/25/UE). Entre las principales figuras que facilitan esta colaboración se encuentran los contratos de concesión de obras y los contratos de concesión de servicios.
Los contratos de concesión de obras son aquellos en los que la Administración encarga a un contratista la realización de una obra o el desarrollo de una infraestructura, y la contraprestación a favor del contratista consiste, o bien únicamente en el derecho a explotar la obra, o bien en dicho derecho junto con el de percibir un precio. En este tipo de contrato, el riesgo operacional (riesgo de demanda o de suministro, o ambos) se transfiere en una parte sustancial al concesionario, como exige la Directiva 2014/23/UE. Este modelo ha sido ampliamente utilizado en España para el desarrollo de infraestructuras de transporte, como autopistas o aeropuertos, donde la financiación y la operación corren a cargo de la empresa privada.
Por su parte, los contratos de concesión de servicios se refieren a aquellos en los que la Administración encomienda a un tercero la gestión de un servicio, cuyo derecho de explotación recae en el concesionario, que asume el riesgo operacional. Estos contratos son habituales en servicios como la gestión de residuos, el transporte público o la sanidad (en modelos de gestión indirecta), donde el sector privado se encarga de la provisión y, a menudo, la inversión necesaria para mejorar o mantener el servicio. La LCSP establece rigurosos procedimientos de licitación (como el diálogo competitivo o el procedimiento de asociación para la innovación en casos complejos) para asegurar la competencia y la selección del socio más adecuado, así como mecanismos de control y seguimiento durante la ejecución del contrato para garantizar el cumplimiento de los estándares de calidad y el interés general.
Contrato de colaboración público-privada
Aunque la Ley 9/2017 de Contratos del Sector Público eliminó la figura específica del «contrato de colaboración entre el sector público y el sector privado» que existía en la anterior legislación española (Ley 30/2007), el espíritu y las posibilidades de colaboración entre el sector público y privado se mantienen y refuerzan a través de otras modalidades contractuales, principalmente los contratos de concesión de obras y de servicios, así como otros contratos de servicios con componentes de financiación privada. Esta reestructuración buscó alinear la normativa española con el derecho de la Unión Europea, en particular con la Directiva 2014/23/UE sobre concesiones, y simplificar el marco jurídico, pero sin restringir las oportunidades de alianza.
El concepto de contrato de colaboración público-privada, en un sentido amplio y funcional, se refiere a cualquier acuerdo contractual de larga duración en el que el sector público y el privado comparten riesgos y responsabilidades para la provisión de una infraestructura o un servicio público. La clave está en la distribución óptima de riesgos (risk allocation matrix) y la complejidad del proyecto, que va más allá de una simple compra de bienes o servicios. El socio privado no solo ejecuta una obra o presta un servicio, sino que también participa en la financiación (project finance), el diseño y/o asunción de riesgos operativos y financieros a largo plazo.
Estos contratos son vitales para proyectos que requieren grandes inversiones iniciales (CAPEX) y una gestión especializada a lo largo de su vida útil (OPEX). Por ejemplo, en Europa, muchos proyectos de infraestructuras ferroviarias de alta velocidad, la gestión de la iluminación pública en ciudades (mediante contratos de servicios energéticos) o la construcción de centros educativos se han llevado a cabo bajo esquemas similares a los contratos de colaboración público-privada. La redacción de estos contratos es extremadamente compleja, requiriendo asesoramiento especializado (legal, técnico, financiero), ya que deben prever escenarios futuros, definir claramente las obligaciones de cada parte (Service Level Agreements – SLAs), establecer mecanismos de revisión y adaptación (p.ej., cláusulas de hardship), y garantizar la protección del interés público y la viabilidad financiera del proyecto para el sector privado.
Beneficios y desafíos de las alianzas público-privadas
Ventajas de la colaboración público-privada
Las alianzas público-privadas (APP) ofrecen una serie de ventajas significativas para el desarrollo de infraestructuras y la provisión de servicios públicos, lo que las convierte en una herramienta atractiva para muchos gobiernos. Una de las principales ventajas es la movilización de capital privado, que permite llevar a cabo proyectos de gran envergadura que el sector público podría no financiar por sí solo, o lo haría con mayores limitaciones presupuestarias, un efecto conocido como «apalancamiento de fondos públicos». Esto acelera la ejecución de obras esenciales y la mejora de servicios, reduciendo el déficit de infraestructura. Por ejemplo, en el Reino Unido, las Private Finance Initiatives (PFIs), a pesar de las críticas posteriores sobre su coste, permitieron la construcción de numerosos hospitales y escuelas que, de otro modo, habrían tardado mucho más en materializarse, como documentan informes de la National Audit Office (NAO) británica.
Otra ventaja fundamental es la eficiencia y la innovación que aporta el sector privado. Las empresas suelen tener incentivos y metodologías más ágiles (p.ej., gestión de proyectos basada en principios LEAN o AGILE) para optimizar los procesos de diseño, construcción y operación. Esta eficiencia se traduce a menudo en menores costes del ciclo de vida del proyecto (Whole-Life Costing) y en la incorporación de tecnologías y prácticas innovadoras que mejoran la calidad del servicio. Por ejemplo, en los proyectos de APP de gestión de residuos, las empresas privadas han implementado tecnologías avanzadas de reciclaje y valorización energética (Waste-to-Energy) que son más eficientes que las gestionadas directamente por el sector público. Además, la transferencia de riesgos al sector privado, como los riesgos de construcción (sobrecostes, plazos), operación o mantenimiento, libera al sector público de posibles sobrecostes o ineficiencias, siempre que dicha transferencia sea real y no meramente nominal.
Finalmente, las APP pueden generar un mejor valor por dinero (Value for Money – VfM) para el ciudadano. Aunque la financiación privada implica un coste de capital superior al de la deuda soberana, la eficiencia en la gestión y la optimización de los recursos por parte del socio privado, sumado a la adecuada asignación de riesgos, pueden resultar en una provisión de servicios más rentable a largo plazo en comparación con la gestión totalmente pública. La evaluación del VfM, utilizando herramientas como el Comparador del Sector Público (CSP) o Public Sector Comparator (PSC), es un paso crítico antes de optar por una APP. Además, la presión contractual para cumplir con los estándares de calidad (definidos en SLAs) y los plazos establecidos, bajo penalizaciones (performance-based payments), asegura un nivel de rendimiento que puede ser más difícil de lograr en modelos de contratación tradicionales. Esto se ve, por ejemplo, en la modernización de redes de transporte público o la eficiencia en la gestión de servicios hospitalarios concesionados.
Riesgos y desafíos en la implementación
A pesar de sus beneficios, las APP no están exentas de riesgos y desafíos significativos que deben ser gestionados cuidadosamente para asegurar su éxito y evitar impactos negativos en el interés público. Uno de los principales riesgos es la complejidad contractual y los altos costes de transacción. Los contratos de APP suelen ser extremadamente complejos, a largo plazo (20-30 años o más) y difíciles de negociar, lo que puede dar lugar a cláusulas ambiguas, renegociaciones costosas o desequilibrios en la distribución de riesgos que pueden favorecer al sector privado en detrimento del público, como advierte el académico Bent Flyvbjerg en sus estudios sobre «megaproyectos». Ejemplos de renegociaciones problemáticas se han visto en proyectos de autopistas de peaje en España, donde la caída del tráfico obligó a reajustes que resultaron gravosos para las arcas públicas.
Otro desafío crucial es la optimización de la relación calidad-precio y el riesgo de que el coste final sea superior al previsto. A menudo, la percepción es que las APP son más caras que la financiación pública directa, debido al coste del capital privado (que incluye una prima de riesgo y el beneficio esperado) y a la necesidad de obtener una rentabilidad. Si bien la eficiencia del sector privado puede compensar esto, no siempre se logra un equilibrio óptimo. Existe el riesgo de que la empresa privada priorice la rentabilidad sobre la calidad del servicio (moral hazard) o que los costes ocultos o imprevistos (como cambios en la regulación o en la demanda) acaben repercutiendo en el erario público, generando pasivos contingentes. La falta de transparencia y la rendición de cuentas también son preocupaciones recurrentes, ya que la complejidad de estas estructuras puede dificultar el escrutinio público y la supervisión, un aspecto sobre el que insisten organizaciones como Transparencia Internacional.
Finalmente, la capacidad institucional del sector público («Public Sector Capacity») para gestionar y supervisar las APP es un factor crítico. Los gobiernos necesitan personal cualificado y estructuras adecuadas (unidades APP especializadas) para negociar contratos, evaluar propuestas (mediante análisis coste-beneficio y evaluaciones de VfM rigurosas), monitorear el desempeño del socio privado y gestionar posibles disputas. La falta de esta capacidad puede llevar a acuerdos desfavorables o a una mala gestión del contrato, como ha sido señalado por el FMI y el Banco Mundial en sus programas de asistencia técnica. Además, la aceptación social de las APP puede ser un reto, especialmente en servicios sensibles como la sanidad o la educación, donde la participación privada puede generar preocupación sobre la equidad o el acceso universal. La gestión de estos desafíos requiere una gobernanza robusta, una planificación exhaustiva y un compromiso firme con la transparencia y el interés público.
Proyectos y casos de éxito en alianzas público-privadas
Consorcio público-privado
El consorcio público-privado es una de las modalidades más comunes de alianza público-privada (APP), donde se crea una entidad jurídica conjunta, una especie de empresa mixta o Sociedad de Propósito Específico (SPE) –en inglés, Special Purpose Vehicle (SPV)–, para gestionar un proyecto o servicio específico. En este esquema, tanto el sector público (que puede tener una participación minoritaria o solo funciones regulatorias y de supervisión) como el privado aportan capital, recursos y experiencia, compartiendo los riesgos y los beneficios de la operación según lo estipulado en el acuerdo de accionistas y el contrato de APP. Este tipo de consorcio es particularmente útil para proyectos de gran escala y complejidad, donde la colaboración continua y la integración de capacidades son esenciales para el éxito. Permite al sector público mantener un cierto control y participación directa en la toma de decisiones estratégicas, mientras se beneficia de la eficiencia y la gestión empresarial del sector privado.
Un ejemplo destacado de consorcio público-privado en España es el Consorcio del Hospital Parc Taulí de Sabadell, aunque su naturaleza jurídica y operativa ha evolucionado con el tiempo. Originalmente concebido como una entidad que integra la gestión pública con la flexibilidad de contratación del ámbito privado, permite la participación de diferentes actores para la prestación de servicios sanitarios. Otro caso relevante son algunas empresas de gestión de aguas donde ayuntamientos y empresas privadas forman un consorcio (o una empresa mixta) para la gestión integral del ciclo del agua, combinando la responsabilidad pública sobre un servicio esencial con la capacidad tecnológica y de inversión de una empresa especializada.
A nivel internacional, el Consorcio Thames Tideway Tunnel en Londres es un ejemplo a gran escala de una APP que funciona bajo un modelo de consorcio, aunque con matices. Para la construcción de un super-alcantarillado que aborda los desbordamientos de aguas residuales del río Támesis, se creó una entidad específicamente para este fin (Bazalgette Tunnel Limited), con financiación y participación de diversas empresas privadas y el respaldo regulatorio del gobierno a través de la autoridad del agua, Ofwat. Este tipo de estructuras permite una supervisión más cercana por parte del sector público y una alineación de intereses más estrecha, lo que puede ser crucial en proyectos de infraestructura crítica o servicios monopolísticos.
Proyectos exitosos de colaboración público-privada en diferentes sectores
Las APP han demostrado su eficacia en una variedad de sectores a nivel global, generando soluciones innovadoras y eficientes para necesidades públicas. En el ámbito de las infraestructuras de transporte, uno de los ejemplos más citados es la expansión del Canal de Panamá (Tercer Juego de Esclusas). Si bien su construcción inicial fue un esfuerzo público, las expansiones y modernizaciones recientes han involucrado significativamente al sector privado a través de concesiones y contratos de operación de gran complejidad técnica y financiera. En Europa, el Crossrail (Elizabeth Line) en Londres, aunque financiado mayoritariamente con fondos públicos, ha integrado la experiencia del sector privado en la gestión de proyectos de gran escala, demostrando una colaboración efectiva en la planificación y ejecución de una infraestructura de transporte masivo que ha transformado la movilidad en la capital británica, aplicando innovadores modelos de gestión de proyectos como el Project 13.
En el sector energético, las APP han sido cruciales para el desarrollo de energías renovables y la modernización de redes. Un caso de éxito es la expansión de parques eólicos marinos en el Mar del Norte, donde consorcios público-privados han invertido en la construcción y operación de estas complejas instalaciones (p.ej., el parque Hornsea One en el Reino Unido), contribuyendo a los objetivos de descarbonización de países como Alemania y Reino Unido, a menudo bajo esquemas de Contratos por Diferencia (CfD) que garantizan un precio a los productores. En España, algunos proyectos de redes inteligentes (smart grids) para optimizar la distribución de electricidad y mejorar la eficiencia energética en ciudades, han sido implementados a través de APP, con la colaboración entre ayuntamientos y empresas de tecnología y energía.
Finalmente, en el ámbito social y de servicios, las APP han permitido innovaciones en la provisión de sanidad y educación. Los hospitales de colaboración público-privada en Australia, como el Royal Adelaide Hospital, son un ejemplo de cómo la inversión privada puede construir y mantener instalaciones de vanguardia, mientras el sector público se centra en la provisión de los servicios clínicos, aunque estos modelos también han sido objeto de debate sobre su coste-efectividad a largo plazo. En el sector educativo, proyectos de construcción y mantenimiento de escuelas y residencias universitarias bajo el modelo APP en Canadá (p.ej., los «P3 Schools» en provincias como Alberta u Ontario) o países nórdicos han aliviado la carga financiera de los gobiernos, al tiempo que aseguran la disponibilidad de infraestructuras modernas y eficientes para el alumnado.
Futuro de las alianzas público-privadas
Tendencias en la colaboración público-privada
El futuro de las APP se vislumbra marcado por diversas tendencias que buscan adaptar este modelo a los nuevos desafíos globales y las demandas de la sociedad. Una de las tendencias más prominentes es la creciente integración de criterios de sostenibilidad ambiental y social (conocidos como criterios ASG o ESG por sus siglas en inglés: Environmental, Social, and Governance) en la fase de diseño y ejecución de los proyectos. La Agenda 2030 de las Naciones Unidas y los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) están impulsando a los gobiernos y al sector privado a considerar el impacto ecológico y social de las infraestructuras y servicios, promoviendo APP «verdes» o con alto impacto social positivo, como proyectos de economía circular, energías renovables o infraestructuras resilientes al cambio climático. La Comisión Económica para Europa de las Naciones Unidas (UNECE) promueve activamente el concepto de «People-first PPPs» orientado a estos fines.
Otra tendencia clave es la digitalización y la incorporación de tecnologías avanzadas. Las APP del futuro se beneficiarán enormemente de la inteligencia artificial (IA), el Big Data, el Internet de las Cosas (IoT) y la automatización para optimizar la gestión de infraestructuras (ciudades inteligentes –Smart Cities–, transporte conectado) y la prestación de servicios (sanidad digital –eHealth–, educación personalizada). Por ejemplo, proyectos de alumbrado público inteligente o de gestión del tráfico urbano ya están explorando modelos APP que integran sensores y plataformas de datos para mejorar la eficiencia y la seguridad. Esto no solo mejora la calidad del servicio, sino que también crea nuevas oportunidades de negocio para el sector privado tecnológico y exige nuevos enfoques en la ciberseguridad de estas infraestructuras.
Finalmente, se observa una evolución hacia modelos de APP más flexibles y adaptativos. Las crisis recientes, como la pandemia de COVID-19 o las fluctuaciones económicas, han puesto de manifiesto la necesidad de que los contratos de APP puedan adaptarse a circunstancias imprevistas sin generar litigios costosos o renegociaciones desfavorables. Esto se traduce en la incorporación de cláusulas de revisión más robustas (p.ej., cláusulas de fuerza mayor, hardship), mecanismos de resolución de disputas más eficientes (Dispute Adjudication Boards – DABs) y una mayor atención a la gestión proactiva de riesgos. Además, hay un interés creciente en las APP a pequeña escala y a nivel local («small-scale PPPs» o «local PPPs»), que permiten abordar necesidades específicas de municipios o regiones, fomentando la participación de pequeñas y medianas empresas (PYMEs).
Impacto en la contratación pública y el desarrollo sostenible
El impacto de las APP en la contratación pública es profundo y transformador. Tradicionalmente, la contratación pública se centraba en la adquisición de bienes y servicios o la ejecución de obras bajo un esquema transaccional. Sin embargo, las APP introducen una lógica de colaboración a largo plazo y de gestión integral del ciclo de vida (whole-life cycle approach), lo que exige a las administraciones públicas desarrollar nuevas capacidades en la planificación estratégica, la evaluación de riesgos (risk assessment and allocation), la negociación contractual compleja y la supervisión del desempeño del socio privado (contract management and oversight). Esto implica un cambio cultural y organizativo dentro del sector público, que debe pasar de ser un mero comprador a convertirse en un gestor y supervisor activo de acuerdos complejos, requiriendo una profesionalización y especialización de la función de compra pública.
En relación con el desarrollo sostenible, las APP tienen un papel crucial y creciente. La financiación privada es indispensable para abordar la enorme inversión necesaria en infraestructuras verdes (energías renovables, gestión eficiente del agua, redes de transporte bajas en carbono) y en la transición hacia una economía más circular, tal como se reconoce en el marco de los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS), especialmente el ODS 9 (Industria, Innovación e Infraestructura) y el ODS 17 (Alianzas para lograr los Objetivos). Al establecer criterios de sostenibilidad desde la fase de licitación (green public procurement) y en el seguimiento del contrato, las APP pueden convertirse en un motor para la descarbonización, la conservación de recursos y la promoción de la equidad social. Por ejemplo, en el ámbito urbano, las APP pueden impulsar la construcción de edificios energéticamente eficientes (nearly Zero-Energy Buildings – nZEB) o la creación de sistemas de transporte público sostenibles.
No obstante, para que las APP realmente contribuyan al desarrollo sostenible, es fundamental que su diseño y ejecución garanticen la transparencia y la rendición de cuentas. La complejidad de estos proyectos no debe ser una excusa para la opacidad. Un marco regulatorio sólido que promueva la competencia justa, la supervisión efectiva (con auditorías independientes y participación ciudadana) y la participación de la sociedad civil es esencial para evitar que los intereses privados primen sobre los objetivos de sostenibilidad y el bien común, un punto sobre el que alertan organizaciones como Eurodad en relación con la deuda contingente y los impactos fiscales de las APP mal estructuradas. El futuro de las APP como herramienta de desarrollo sostenible dependerá de la capacidad de los gobiernos para diseñar marcos contractuales inteligentes que alineen los incentivos del sector privado con los imperativos ambientales y sociales a largo plazo.